IL PATRIMONIO IMMOBILIARE, DALLE LOCAZIONI BREVI ALLA CONFORMITÀ URBANISTICA

Il patrimonio immobiliare rimanda al diritto di proprietà nella sua pienezza così come è menzionata dalla stessa Costituzione. Il patrimonio immobiliare ma soprattutto quello edilizio e nella fattispecie abitativo, è un patrimonio che da sempre necessita di ristrutturazione, di recupero, di adeguamento strutturale, energetico, funzionale e spesso … anche di legittimazione. Negli anni, dal dopoguerra a oggi, abbiamo rincorso l’emergenza abitativa, la necessità di avere e dare una casa a tutti. Siamo stati capaci di mettere in atto discrete politiche di edilizia residenziale pubblica ed anche il capitale privato si è positivamente attivato. Il settore edile è sempre stato trainante nell’economia del paese oggi ci ritroviamo con un bel patrimonio abitativo privato frutto dei sacrifici che molti hanno fatto investendo nel bene casa. Questo patrimonio è stato trasferito da padre a figlio da nonno a nipote, e fino a qualche decennio fa nei trasferimenti non si poneva molto rigore a verificare la legittimazione edilizia e urbanistica del bene. E poi non dimentichiamo che fino al 1967 gli immobili costruiti nel territorio aperto, ovvero fuori del perimetro urbano, non necessitavano di alcuna autorizzazione, quindi di fatto anche senza alcuna autorizzazione sono tutti conformi.

Ritengo sia stato un bene che la pubblica amministrazione, attraverso la normativa statale, abbia avviato un più attento controllo dell’attività edilizia e sono convinto che la pianificazione del territorio e la regolamentazione dell’attività costruttiva debba ritenersi un valore acquisito di cui non dobbiamo più farne a meno. Dagli anni ’60 ad oggi sono stati compiuti grandi passi nella gestione del territorio e di conseguenza l’attività edilizia è stata regolamentata con misure sempre più rispondenti alle riscontrate necessità di un miglior utilizzo del suolo con l’intento di avere un patrimonio edilizio conforme ed adeguato nel disegno della città contemporanea sempre più programmata e pianificata.

La Legge Urbanistica Nazionale, la 1150/42, quella con la quale abbiamo gestito il territorio è ancora un grande riferimento disciplinare e giuridico. Le nostre città sono state disegnate e costruite, in qualche caso ricostruite con questo importante riferimento legislativo. All’interno della LUN (Legge Urbanistica Nazionale) termine che i giovani ormai non masticano più perché sostituiti con le terminologie delle varie leggi Regionali, dicevo all’interno di questo fondamentale strumento di pianificazione hanno trovato posto specifiche leggi attuative dalla 167/62 alla 865/71 con le quali sono stati realizzati i quartieri di edilizia residenziale pubblica. C’era posto anche per le lottizzazioni, per i piani industriali e di insediamento produttivo e tanti altri piani di iniziativa privata.

E così tra aree di espansione, aree vincolate, infrastrutture, servizi e aree residuali la disciplina urbanistica definiva i suoi principi di regolamentazione del costruire, imponendo criteri e parametri a cui bisognava inevitabilmente adeguarsi. Nel giro di 10 anni c’è stata una rivoluzione regolamentare nel settore dell’edilizia, che ha comportato un cambiamento sostanziale anche nell’interpretazione del rapporto tra pubblico e privato; non è stato semplice recepire tout court le nuove disposizioni e abituarsi, anche sotto l’spetto economico degli investimenti, ai nuovi dettami urbanistici.

La risposta degli operatori privati e dei cittadini coinvolti nell’attività edilizia, come era logicamente prevedibile, non è stata subito di piena condivisione e allineamento. E’ stata una lunga fase di transizione per entrare nella nuova logica e … diciamola come va detta, cambiare cultura nel diritto di edificazione. Ci sono dovuti diversi anni e nel frattempo si è continuato a costruire edifici con progetti sommari, spesso già carenti di tutte le autorizzazioni previste dall’ordinario, figuriamoci dove era presente anche un regime vincolistico. Tra gli anni ’60 e ’80, unitamente alle numerose leggi in materia urbanistica le città e i paesi sono esplosi di cubature, non sempre pienamente legittimate perché accompagnate da autorizzazioni non complete o viziate alla fonte. Si continuava a costruire e spesso, a cavallo di nuove disposizioni, non si è riuscito a rispettare la perfetta applicazione della legge. Altre volte, complici anche i tecnici, sia quelli della pubblica amministrazione che dei liberi professionisti, la normativa, non ben collaudata e quindi non ancora chiara ed inequivocabile, è stata interpretata nel modo in cui faceva più comodo. In urbanistica, come in edilizia, la certezza del diritto, purtroppo, non sempre è garantita e così dietro escamotage e interpretazioni, a volte anche contradittorie, è stato comunque realizzato, fino agli anni ’80, un patrimonio edilizio abitativo di rilevante cubatura. La pubblica amministrazione dal canto suo, quasi mai è riuscita a garantire quei preventivi controlli edilizi ed urbanistici tali da impedire danni irrimediabili e quindi … c’è stato campo largo anche per le situazioni di vera e propria speculazione che ancor oggi risultano leggibili sul territorio.

E così sono arrivati i condoni, oggi non più immaginabili sia eticamente che professionalmente anche se qualcuno ancora ci spera. I condoni hanno potuto legittimare le piccole difformità ma anche i grandi abusi. Io dico lasciamoceli alle spalle e non pensiamo più che si possa procedere con i condoni anche se dobbiamo considerare che nella gestione urbanistica rimangono tante situazioni di difformità che richiedono urgenti ed efficaci risoluzioni. Infatti una consistente parte del patrimonio edilizio non risulta legittimato e su questo (convegno) è aperto un ampio dibattito tra urbanisti, economisti e giuristi per definire, senza ricorrere ovviamente ad altro condono, la strada più opportuna per recuperare il salvabile nel rispetto delle norme e nell’interesse pubblico. Oggi in alternativa al condono rimane sempre la sanatoria edilizia, così detta “ordinaria” o a regime, già regolata dall’art. 13 delle legge 47/’85 e ora regolata nel T.U. sull’edilizia, agli artt. 36 e 37, commi 4, 5 e 6. La prima e fondamentale differenza tra condono e sanatoria è che il condono è una legge speciale ormai scaduta e che andrebbe riproposta, mentre la sanatoria è un provvedimento amministrativo normalmente consentito dalla normativa urbanistica vigente.

L’art 13 della legge 47/’85 prevede l’ “accertamento di conformità”, da effettuare entro stretti limiti temporali correlati alle ordinanze dei sindaci, “e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative”, in base al quale le opere abusive potrebbero essere sanate, qualora esse risultassero conformi agli strumenti urbanistici vigenti.

La sanatoria è un istituto permanente, che può essere invocato per tutte quelle opere che non hanno ottenuto la concessione edilizia o altro titolo richiesto, anche se avrebbero potuto ottenerla benissimo (si tratta spesso di abusi di piccole dimensioni, meglio ancora dovremmo parlare di piccoli illeciti edilizi non perseguibili penalmente). Nella prassi, l’uso indifferenziato del termine “sanatoria” per indicare i condoni edilizi ha generato pericolose confusioni. Quindi ribadiamo che la sanatoria è una regolarizzazione di ciò che non è stato denunciato in atto di realizzazione e si concretizza con una richiesta effettuata dal soggetto pubblico o privato nei confronti degli enti locali per ottenere quella mancata iniziale autorizzazione(PDC e SCIA). Con la sanatoria ordinaria sono sanabili solo quegli interventi che risultino conformi sia agli strumenti urbanistici ed edilizi relativi al tempo in cui i medesimi interventi sono stati eseguiti, sia agli strumenti urbanistici del tempo in cui viene presentata la domanda di sanatoria. E’ la così detta “doppia conformità”. Il condono edilizio invece, è uno strumento temporaneo ed eccezionale, un procedimento amministrativo emanato dal legislatore, o dal Governo mediante decreti-legge, mirante a sanare i fenomeni di abusivismo nell’ambito delle regole di costruzione e modifica edile. Si tratta di un procedimento limitato nel tempo destinato a sanare il passato, e quindi mai configurabile come strumento fisiologico del sistema. Con riferimento al condono edilizio, risultano sanabili, entro certi limiti di carattere temporale, qualitativo e quantitativo, tutti gli abusi edilizi, sia quelli conformi che quelli non conformi alla strumentazione urbanistica ed edilizia. Il condono è molto di più che una sanatoria, il condono “sana” anche lavori che non sarebbero potuti essere mai eseguiti.

Mettiamoci l’anima in pace se pensiamo ad un condono. I lavori, meglio parlare di cubature, di destinazioni d’uso, di costruzioni che non rispetto di vincoli imposti dalla normativa nella valutata doppia conformità devono solo essere eliminati, demoliti, rimossi.

Quindi sanatoria edilizia si ma a condizione che ci sia questa duplice conformità che per molti rappresenta una sorta di garanzia di non trovarsi difronte a una studiata speculazione edilizia.

La doppia conformità richiesta nel procedimento di sanatoria edilizia ha una sua specifica e logica valenza che ci consente di accettare, anche oggi, e senza troppi sforzi, la legittimazione del bene. Infatti se l’opera era conforme alla strumentazione urbanistica all’epoca della realizzazione ne consegue che trattasi di un mero vizio formale del procedimento amministrativo che sicuramente va duramente sanzionato nel rispetto di quanti si sono invece sforzati a seguire interamente la procedura. Sta di fatto, però, che la mancanza formale del procedimento non ha compromesso l’attuazione della pianificazione così come predisposta, tanto è vero che la richiesta, qualora fosse stata avanzata, sarebbe stata regolarmente autorizzata. Ma ancor più, il rispetto dell’attuale conformità, garantisce l’attuazione del piano urbanistico così come definito e predisposto senza alcuna modificazione della pianificazione. In sostanza l’opera si poteva già fare prima e ancor più si può realizzare oggi.

Va comunque considerato che anche se l’opera risulta conforme alla normativa urbanistica vigente alla data della sua realizzazione e urbanisticamente realizzabile secondo la norma vigente ad oggi il ricorso alla doppia conformità necessita di ulteriori adeguamenti con opera da effettuare e importi da investire per assicurare il rilascio del permesso in sanatoria. Mi riferisco all’adeguamento strutturale, sicuramente da considerare visto l’evoluzione in solo pochi anni della normativa sismica ma anche quello energetico, quello sulle barriere architettoniche, sugli impianti e tante altre piccole grandi cose che non rendono una semplice passeggiata nemmeno l’applicazione della doppia conformità.

In ogni modo se non si consegue questa duplice condizione attualmente è impossibile ottenere la sanatoria anche se … la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto, ormai da diversi anni, un’altra possibilità di sanatoria chiamata “sanatoria giurisprudenziale”, chiamata così perché non trova collocazione nella legislazione in materia edilizia. Essa afferma la legittimità del rilascio del titolo abilitativo fondato sulla conformità dell’intervento edilizio alla normativa urbanistica vigente al momento della domanda di rilascio del titolo, indipendentemente dalla normativa vigente al tempo dell’esecuzione dell’opera. Qui si apre un ampio dibattito con posizioni differenziate tra i giuristi ma anche tra gli stessi urbanisti.

Lascio all’avv. Lorusso di trattare il tema specifico della sanatoria giurisprudenziale sulla e quindi non vi trattengo ulteriormente.