CONDONO

A me l’onore ma anche l’arduo compito di introdurre i lavori di questo convegno. Nonostante ne siano stati organizzati diversi in tutti questi anni dal 85 ad oggi, ogni volta che si affronta questo tema c’è sempre grande interesse, grande attenzione perché non si finisce mai di apprendere e scoprire nuove posizioni ed interpretazioni riferite non solo alla normativa ma anche al senso stesso dell’utilità della legge ed agli aspetti ad essa collegati. La politica edilizia in Italia è stata stravolta dai condoni, ne abbiamo avuti tre in 20 anni. All’estero quando pronunciamo la parola, “condono”, non ci capiscono e non si riesce a trovare una parola che abbia lo stesso significato mentre qui in Italia questo termine è molto utilizzato e non riguarda, purtroppo, solo il settore dell’edilizia.

Eppure siamo il bel paese, siamo la nazione che detiene il più grande e diffuso patrimonio storico-artistico, ambientale e paesaggistico, gli italiani sono tra i più istruiti d’Europa ed il “made in Italy ”, nonostante qualche recente inflessione, continua ad andare alla grande, ed allora, come è possibile che non riusciamo a comprendere che non possiamo “distruggere con il costruire”? Ovviamente, nessuno vuole bloccare l’attività edilizia ed insieme ad essa tutte la connesse realizzazioni infrastrutturali che il vivere civile ci implora ma, non vogliamo e non possiamo permettere che la trasformazione del territorio sia affidata al caso, ad iniziative individuali, avvenga cioè senza una attenta valutazione di coerenza alla pianificazione strutturale sovraordinata e di compatibilità con il sistema naturalistico ed insediativo esistente. Ci vogliono delle regole e naturalmente le dobbiamo rispettare. A sostegno ed a garanzia del quadro normativo c’è la disciplina dell’urbanistica e della pianificazione del territorio che sono gli strumenti cardine di un corretto approccio per l’individuazione di tutte le trasformazioni possibili in un ambito sia urbano che territoriale, trasformazioni che presuppongono l’utilizzazione di tutte le risorse utilizzando una metodologia di tutela integrata allo sviluppo.

In una società civile tutti gli interventi fuori da queste linee e da questi principi, ovvero gli abusi, non possono esistere e quindi lo Stato, o chi da esso delegato, se consapevole dell’importanza di non poter concedere sconti a nessuno, deve coerentemente provvedere ad un capillare ed efficace controllo del territorio ed intervenire immediatamente ad eliminare ogni elemento in contrasto o comunque non compatibile . Se lo Stato invece manifesta tolleranza, significa che ammette la sua non convinzione ad attuare il progetto, ammette di non credere più di tanto alla programmazione e pianificazione che si è data e conseguentemente premia coloro che furbescamente hanno intuito questa sua debolezza e punisce, anche se indirettamente, coloro che, invece, hanno creduto fino in fondo ai principi, alle regole, adeguandosi ad esse, magari rinunziando a tante altre belle cose di personale valenza economica ed utilitaristica.

Tutti i condoni che sono stati emanati hanno tutti previsto la possibilità di estinguere il reato penale ma il principio ispiratore è sempre stato quello di sanare le opere abusive, evidentemente per consentire la loro legittimazione ed il libero trasferimento nelle operazioni di compravendita immobiliare. Avrei capito di più, e non sono il solo, se il condono fosse stato finalizzato alla prima parte, una sorta di perdono dello Stato a chi si è permesso di non rispettare i seri e chiari principi di comune garanzia e pubblica utilità e quindi, il ripristino urbano ed ambientale dovrebbe essere il minimo da richiedere a chi ha commesso un abuso. Com’è possibile, invece, che uno Stato moderno e civile possa sanare tutte le opere abusive realizzate? Eppure, sino ad oggi, con la sola eccezione del Demanio, in Italia si sono potuti condonare tutti gli abusi edilizi: il primo condono sanava gli abusi realizzati sino al 1° ottobre 1983, il secondo sanava gli abusi realizzati dal 2 ottobre 1983 al 31 dicembre 1993 ed il terzo, l’ultimo concesso, dovrebbe sanare quelli realizzati dal 1 gennaio 1994 al 31 dicembre 2001 ma già si parla una ulteriore estensione e slittamento, speriamo di no. Il primo condono è stato del governo Craxi. Pur essendo assolutamente inaccettabile, era inserito in una legge urbanistica che aveva l’ambizione di voltare pagina rispetto al passato ed introduceva sanzioni penali ed una responsabilità diretta dei Comuni nella repressione degli abusi. Il secondo condono del 1994, è del governo Berlusconi; ha introdotto la logica del “far cassa”. Il terzo condono è ancora per far cassa, ed esplicita l’ennesima rinuncia dello Stato ad un’azione di tutela e garanzia della collettività.

Lungo le coste italiane tutti abbiamo visto case di un piano con pilastri sul tetto, con i tondini di ferro che escono di un metro già pronti ad accogliere i pilastri per il piano superiore. Quindi, case più alte (ma anche più lunghe, perché accostare una stanza a un’altra è facilissimo). Gli ecomostri stanno lì ad aspettare sereni: anche per loro, chissà, alla fine ci sarà qualche bugia o salterà fuori un sotterfugio legale. Lo scempio, lungo le nostre coste, è cosa fatta. Nelle città, i tetti dei palazzi mostrano già una quantità rilevante di abbaini: quest’attività continuerà, con una crescita degli abitanti che renderà ancora più caotico e ingestibile il tessuto cittadino, aumenterà i volumi di traffico e i veleni nell’aria. Le periferie, sornione, anche loro fremono di innumerevoli attività edilizie che confermeranno ancora di più il loro disastro originale. Mentre si cerca di sgombrare le falde del Vesuvio, per creare vie di fuga in caso di eruzione, si fa un bel condono, lasciando quasi tutti fatalisticamente tranquilli. Per non parlare delle zone archeologiche accerchiate da veri paesi abusivi, completamente privi di opere di urbanizzazione. Ed i parchi nazionali, vere zone di equilibrio ambientale, penetrati da costruzioni improvvise e patologiche.

Tutti i condoni hanno certamente incentivato l’abusivismo e definito un rapporto tra stato e cittadino meno solido e fiduciario anche a causa dell’eccesso di burocrazia e delle infinite vecchie e nuove incertezze che non solo a livello tecnico ma anche amministrativo e giudiziario sono state evidenziate. Non esistono dati ufficiali che consentono una corretta valutazione quanto meno dei condoni precedenti. Non ci sono dati sui condoni rilasciati, sulle tipologie di questi, sull’incidenza degli abusi condonati nelle aree a rischio o in quelle vincolate. Non si conosce nemmeno quante siano le ordinanze e le sentenze di abbattimento degli abusi in attesa di esecuzione. Sono ancora molte le pratiche che, dopo la regolare presentazione non hanno avuto alcun esito, positivo o negativo che sia, e quindi a distanza di 20 anni dalla data di emanazione della legge 47 (primo condono) molti immobili stanno ancora ad attendere quale destino avranno e magari sono stati già posti in vendita con una procedura di sanatoria ancora in corso. Eppure il procedimento dovrebbe essere alquanto semplice; i Comuni emettono i condoni effettuando controlli solo sulla carta. In concreto significa che si controllano solo gli aspetti formali (le date, i versamenti, la corrispondenza con quanto richiesto dalla legge) ma nessuno, salvo rarissime eccezioni, va a riscontrare l’abuso in loco. Molte le situazioni paradossali, emerse per caso, come condoni presentati per abusi mai fatti per realizzare a posteriori interventi edili non ammessi, o i condoni limitati a piccole parti di abuso che in realtà riguardano cubature ben più estese.

Non ci sono stati i controlli eppure i tempi per definire una pratica sono infinitamente lunghi e non solo per interventi di una certa entità; anche la semplice realizzazione di un bagno o lo spostamento di una finestra presentano gli stessi tempi. Eppure con la 724 è stata offerta ai Comuni la possibilità di predisporre progetti finalizzati ma non mi pare che la cosa sia andata come doveva. In tutta questa storia, diciamocelo pure, chi ci perde d’immagine è proprio lo Stato che dopo aver deluso i cittadini onesti, quelli cioè che non hanno osato violare le regole e dopo aver favorito quelli che invece hanno commesso comunque un reato, oggi lo Stato non riesce più a garantire ad essi la conclusione dell’iter procedurale pur avendo, però, incassato già da tempo l’oblazione e gli oneri.

Sappiamo tutti cosa significa un procedimento che dura da 20 anni e capiamo bene quanto costa alla collettività. La formazione del “silenzio assenso” ha manifestato molte difficoltà di condizioni ed evidenti limiti. Chissà se per chiudere tutte queste pratiche non sia necessario il “condono del condono” così qualcuno potrà essere contento di riuscire a far nuovamente cassa chiudendo definitivamente la partita. Si, perchè fino a quando non si definiscono le domande presentate, ovvero non si acquisisce il nuovo costruito legittimato, non è possibile nemmeno fare programmi e pianificare, redigere cioè i piani di recupero per avviare gli interventi di riqualificazione o semplicemente di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (strade, rete idrica, fogna, gas, illuminazione, scuole, mercati, parcheggi, giardini etcc)

Ovviamente ogni territorio ha una sua specifica caratterizzazione di abusi in funzione dell’intensità della richiesta di trasformazione rapportata agli strumenti preposti alla salvaguardia del territorio. La realizzazione di nuove costruzioni o mutazione di quelle esistenti deve fare i conti con la strumentazione urbanistica vigente e con tutti i vincoli ad essa collegati. Il nostro territorio, per fortuna, nonostante un regime vincolistico ben assortito, non presenta situazioni di abusivismo dilagante; è contenuto anche se sarebbe stato meglio la completa assenza. Mi chiedo se siamo poveri anche in questo? forse ! In sostanza credo invece che le regole fondamentalmente le rispettiamo ! A volte si incorre nell’abuso anche per la non chiarezza degli stessi strumenti di salvaguardia o peggio ancora per la opinabile interpretazione di leggi e norme che nelle loro tortuosità di formulazione non risultano chiare ed aumentano il rischio di sbagliare.

Una cosa è costruire un immobile in una zona tutelata, una cosa è costruire un fabbricato senza alcuna autorizzazione (sono situazioni di reato evidente e quindi consapevole e volontario) un’altra cosa è, invece, l’abuso opinabile, ovvero quello che scaturisce da una differente interpretazione della norma comunale, regionale o statale che anche nelle sede giudiziarie non trova univoca risoluzione. Quando si presenta un progetto o comunque una qualunque trasformazione del territorio, si deve poter dialogare con gli uffici preposti al rilascio delle autorizzazioni per individuare insieme il percorso più breve per realizzare l’opera. La chiarezza e la semplicità delle regole abbinate a tempi e procedure ristrette riducono notevolmente la realizzazione di abusi, sia quelli volontari che quelli involontari. Oggi, purtroppo, con le infinite norme e prescrizioni che regolano l’attività edilizia, quando non si individua una comune interpretazione nel confuso campionario legislativo e normativo, si corre il rischio di uscire dallo scontato e di diventare fuori norma e quindi, peggio ancora, fuori legge. A volte è capitato, e non solo a noi tecnici, di verificare che si nascondono gli stessi rischi di infrangere la legge sia nel fare che nel non fare la stessa cosa. Sappiamo tutti, a proposito del condono edilizio, quante interpretazioni discordanti ci sono state e ci sono ancora, sul cambio di destinazione d’uso per esempio o su tante altre questioni che tutt’oggi riempiono le pagine delle riviste specializzate e che ogni volta riportano pareri contrastanti di illustri studiosi.

Gli architetti sono stati sempre contrari ad ogni forma di condono perché la cultura del condono è la cultura del non progetto, è la cultura del “fai e poi si vede” è la negazione di ogni corretto rapporto con l’ambiente, con la città e con il territorio. Siamo convinti che occorre prevenire l’abusivismo per evitare inutili dispersioni di risorse pubbliche e private e consentire una logica ed efficace azione programmatoria da parte degli enti preposti a cui non può mancare una consequenziale pianificazione definita a vari livelli. Il cittadino deve avere certezze, i tecnici devono avere certezze, lo Stato queste certezze le deve dare e certamente non è con la politica dei condoni che è possibile dare queste risposte.